1.1 Funciones del sector público37
1.1.1 Intervención por razones de eficiencia:
fallos del mercado37
1.1.2 Intervención por razones de equidad:
redistribución43
1.1.3 Intervención por razones de estabilidad:
función estabilizadora44
1.2 Delimitación del sector público45
1.3 Las cuentas del sector público46
1.4 Dimensión del sector público49
1.4.1 Indicadores basados en el gasto público49
1.4.2 Indicadores basados en los ingresos públicos50
1.4.3 Otros indicadores de la dimensión
del sector público50
2.1 Ciclo presupuestario54
2.1.1 Fase de elaboración54
2.1.2 Fase de discusión y aprobación55
2.1.3 Fase de ejecución56
2.1.4 Fase de control57
2.2 Estructura presupuestaria58
2.2.1 Estructura general del presupuesto
de ingresos58
2.2.2 Estructura general del presupuesto
de gastos61
3.1 El gasto público en el Estado del bienestar68
3.2 La Seguridad Social70
3.2.1 Modelos y objetivos de la Seguridad Social72
3.2.1.1 El modelo continental73
3.2.1.2 El modelo Beveridge74
3.2.2 Efectos económicos de la Seguridad Social76
3.2.2.1 Elección entre renta y ocio76
3.2.2.2 Seguridad Social y ahorro77
3.2.2.3 Redistribución de la renta78
3.3 La financiación de la Seguridad Social79
3.3.1 El sistema español de Seguridad Social80
3.3.2 La financiación de la Seguridad Social:
las cotizaciones sociales81
4.1 Los ingresos tributarios84
4.1.1 Impuestos85
4.1.2 Tasas85
4.1.3 Contribuciones especiales86
4.2 Los principios del beneficio y de la capacidad de pago86
4.2.1 El principio del beneficio87
4.2.2 El principio de la capacidad de pago88
4.2.2.1 La renta como medida de capacidad
de pago90
4.2.2.2 La riqueza como medida de capacidad
de pago90
4.2.2.3 El consumo como medida de la capacidad
de pago91
4.3 Clasificación de los impuestos91
4.4 Principales elementos del impuesto92
4.5 Financiación extraordinaria: la deuda pública93
4.5.1 Concepto y clasificación de la deuda
pública95
4.5.2 Amortización de la deuda publica96
5.1 La imposición sobre la renta99
5.1.1 El impuesto sobre la renta de las personas
físicas (IRPF)100
5.1.1.1 Sujeto pasivo: la elección de la unidad
contribuyente100
5.1.1.2 Base imponible: concepto de renta103
5.1.1.2.1 Renta económica o renta
extensiva103
5.1.1.2.2 Reducciones y deducciones106
5.1.1.2.3 Deducciones en la base y
deducciones en la cuota107
5.1.1.2.4 De la renta económica
a la renta efectiva109
5.1.1.2.5 Rentas irregulares110
5.1.1.3 El tipo de gravamen111
5.1.1.4 La inflación y el IRPF113
5.1.1.4.1 Inflación y base imponible113
5.1.1.4.2 Inflación y progresividad real114
5.1.1.5 Valoración del IRPF117
5.2 El impuesto sobre la renta de sociedades (IS)118
5.2.1 El sujeto pasivo119
5.2.2 Base imponible120
5.2.2.1 El activo fijo y el problema
de las amortizaciones121
5.2.2.2 El activo circulante y el problema
de las existencias123
5.2.3 Tipo impositivo123
5.2.4 Integración del IS y el IRPF124
5.2.5 Valoración del IS125
5.3 La imposición sobre la riqueza128
5.3.1 El impuesto sobre el patrimonio (IP)129
5.3.2 El impuesto sobre sucesiones
y donaciones (ISD)131
5.3.3 El impuesto sobre la propiedad 132
6.1 El impuesto sobre transmisiones patrimoniales (ITP)135
6.2 La imposición sobre el consumo136
6.2.1 Los impuestos sobre consumos específicos137
6.2.1.1 Funciones de los impuestos sobre
consumos específicos en un sistema
tributario138
6.2.1.2 Valoración de la imposición sobre
consumos específicos141
6.3 Los impuestos generales sobre el volumen de ventas142
6.3.1 Los impuestos monofásicos142
6.3.2 Los impuestos multifásicos145
6.3.2.1 Los impuestos multifásicos acumulativos
o en cascada146
6.3.2.2 Los impuestos sobre el valor añadido
(IVA)148
6.3.2.2.1 Tipos de IVA150
6.3.2.2.2 El problema de las exenciones
en el IVA151
6.3.2.2.3 Valoración del IVA154
7.1 Técnicas presupuestarias al servicio de la eficacia157
7.1.1 El presupuesto de ejecución o por objetivos158
7.1.2 El presupuesto por programas (PPBS)160
7.1.3 El presupuesto de base cero (ZBB)160
7.2 Técnicas de análisis161
7.2.1 Análisis coste-beneficio162
7.2.2 Análisis coste-eficacia171
7.3 La Nueva Gestión Pública172
7.3.1 Reformas organizativas175
7.3.2 Reformas de los órganos de gobierno
y de gestión176
7.3.3 Gestión de recursos y reformas presupuestarias177
7.3.4 La Administración electrónica178
7.3.5 Mecanismos de mercado o cuasimercado179
7.3.6 Mecanismos de cofinanciación: precios,
tasas y tickets179
7.3.7 Vales, bonos o cheques consumo181
7.3.8 Contratación externa182
7.3.9 Mercado de derechos de propiedad184
7.3.10 Mercados internos de competencia185
7.3.11 Nuevos mecanismos de control185
7.3.12 Incentivos de gestión188
8.1 La burocracia y la maximización del presupuesto194
8.1.1 Características definitorias de un bureau
u organismo público195
8.1.2 Las relaciones entre agencias públicas
y los restantes agentes económicos196
8.1.3 La función objetivo del burócrata199
8.2 Hacienda pública democrática: políticos, partidos,
votantes y grupos de presión202
8.2.1 El modelo competitivo de la política
de Anthony Downs203
8.2.2 La conducta de los partidos206
8.2.3 La conducta de los votantes208
8.2.4 El funcionamiento de los sistemas
multipartidistas212
8.2.5 Grupos de presión y coaliciones políticas214
8.3 Adopción de decisiones públicas: reglas de votación,
limitaciones y burócratas218
8.3.1 Reglas de votación219
8.3.1.1 La unanimidad absoluta y relativa
de Wicksell219
8.3.1.2 La regla de la mayoría220
8.3.1.3 El intercambio de votos (logrolling)222
8.3.1.4 La regla de la mayoría reforzada226
Prefacio
El maestro se manifiesta en primer lugar en su capacidad de concisión.
Hace ahora veintinueve años publicamos nuestro primer manual titulado Teoría básica de Hacienda pública. Tuvimos entonces la inmensa fortuna de que nuestro maestro y amigo, Enrique Fuentes
Quintana, accediese encantado a redactar un magnífico prólogo que hemos ido incluyendo
en las sucesivas ediciones y en otros manuales sobre economía pública. Hoy hemos querido
mantener la tradición e incorporarlo también aquí, ya que sigue de rabiosa actualidad.
En ese largo recorrido de casi treinta años muchos han sido los cambios que se han
producido en la economía y en la vida de todos nosotros. Por el camino hemos ido perdiendo
a personas muy queridas y admiradas, con las que tenemos una deuda enorme de gratitud
personal y profesional. El 9 de noviembre de 2004, siempre demasiado temprano, nos
dejaba un amigo muy querido y un economista inolvidable, Eugenio Domingo Solans, con
quien íbamos a compartir el manual que finalmente publicamos diez años más tarde.
En nuestro recuerdo están muchas horas compartidas, muchas experiencias y muchos sueños
también. El 6 de junio de 2007 nos abandonaba Enrique Fuentes Quintana, con quien
compartimos textos, viajes, seminarios, lugares y sobre todo una amistad inquebrantable.
En lo profesional fue y será siempre un referente: leyéndole y oyéndole resultaba
fácil entusiasmarse con la economía. Para siempre quedan ya sus textos, sus libros
excelentes, con ese cuidado y esmero de quien ama la palabra y el conocimiento.
Si bien los adioses a amigos muy queridos han dejado para siempre cicatrices en el
alma, no es menos cierto que estos largos años han traído también novedades importantes
y enriquecedoras. Nuestro «equipo de trabajo» ha dejado de ser un dúo para convertirse
en trío, con la incorporación de Fernando Álvarez, amigo desde hace muchos años, profesor
de Economía Pública, enamorado de la docencia, quien comparte entusiasmo y dedicación
a la economía pública y cuya participación ha sido sin duda esencial.
Así, a tres voces al unísono, sólo nos resta señalar que el contenido de este texto
es el resultado de varias decenas de años de compartir docencia en diferentes ámbitos
con todo lo que ello implica: definición del programa, selección de temas que tratar,
enfoque adoptado, así como de muchas horas dedicadas a comentar y valorar estas cuestiones
con algunos de los excelentes alumnos que hemos tenido en nuestra vida universitaria.
Estas experiencias se han plasmado en la adopción de un criterio básico como orientador
del trabajo: el realismo. La economía es un mundo de second best y también debe serlo este manual. La masificación universitaria, el nivel de formación
de los alumnos que ingresan en la universidad, el entorno social y las propias dificultades
de las tareas cotidianas obligan a replantearse el alcance y las posibilidades de
un trabajo de estas características. En este sentido, un libro de texto debe ser,
por encima de todo, útil para el lector, y con esta intención ha sido planificado
y escrito, suprimiendo algunos de los temas clásicos de este tipo de manuales, reduciendo
la dimensión y el alcance de otros e incorporando algunos nuevos.
Fernando Álvarez, Juan F. Corona y Amelia Díaz
Barcelona, julio de 2023
Prólogo
Teoría básica de la Hacienda pública
La importancia de la asignatura
Un manual de Hacienda pública, editado bajo la calificación previa de teoría básica,
debe cumplir con un deber prioritario: legitimar su publicación, es decir, su oferta,
tratando de mostrar a sus lectores y potenciales demandantes las razones con las que
pretende ganarse un lugar en el mercado competitivo de la enseñanza de la materia,
hoy dominado por una múltiple concurrencia de los excelentes manuales disponibles.
Es esta tarea la que dará el argumento a mi prólogo de Teoría básica de Hacienda pública, escrito por Juan Corona y Amelia Díaz, dos profesores a los que he visto llegar
con vocación docente ilusionada y perseverante al campo de mi especialidad, siguiendo
la estela de mis «Apuntes de Hacienda pública», con los que se han formado muchas
generaciones de economistas y hacendistas españoles.
Esa tarea de reconocer la llegada del manual de Juan Corona y Amelia Díaz al competitivo
mercado español, al que me he referido, no puede realizarse olvidando las dos coordenadas
que sitúan su aparición y de las que debe derivar la fuerza y el sentido de su presencia.
Obviamente esas coordenadas son las del lugar y el tiempo en las que el manual se
publica: España y los años noventa. ¿A qué demanda puede atender, en la España actual
de los noventa, la obra que Juan Corona y Amelia Díaz nos ofrecen? Responder a esta
pregunta constituirá el deber que he asumido —y que trataré de cumplir en la medida
de lo posible— al prologar el trabajo de los autores que me lo han solicitado.
Ese deber personal de responder a la pregunta, que concreta el argumento de mi prólogo,
me ha recordado el epígrafe que figuraba en todos los programas escolares y en muchos
manuales en mis lejanos días de estudiante: la importancia de la asignatura. Una pregunta a cuya respuesta mis profesores de entonces dedicaban poca atención
y menos palabras. En verdad la pregunta no era de fácil respuesta porque su propósito
era destacar el interés de la enseñanza de la asignatura a los alumnos que iniciaban
sus estudios de la materia y que, lógicamente, ignoraban su contenido. ¿Cómo justificar,
desde ese desconocimiento escolar, el interés por lo que había de ser el tema de las
lecciones futuras que debían ocupar la atención y el estudio?
Mis recuerdos personales de esa experiencia, tan lejana en el tiempo, me ayudan muy
poco para orientarme en este caso. Porque las respuestas de los profesores para legitimar
la importancia de la asignatura eran entonces tan variadas como poco convincentes.
Las más trabajadas buscaban los motivos del interés de su asignatura en nuestra formación
económica o jurídica y concluían, inevitablemente, proclamando el carácter prioritario
de la materia para nuestra formación y el ulterior ejercicio profesional. Unas respuestas
que, al coincidir todas las materias en la superlativa importancia de sus enseñanzas,
devaluaban ante nosotros esa proclamación de la prioridad que demandaban para nuestro
estudio porque anteponer todo equivalía a no jerarquizar nada. No faltaban, en esta
circunstancia, profesores más pragmáticos que limitaban su explicación al contundente
argumento de que la asignatura figuraba en el plan de estudios y que el trabajado
estudio de la misma era fundamental para obtener el título universitario al que aspirábamos,
argumento que, a veces, se reforzaba indicándonos la presencia en el aula de alumnos
que no habían aprobado la asignatura ni en junio ni en septiembre y que ese nivel
de exigencia continuaría de forma inexorable en el curso que se iniciaba. Una alegación
con la que trataban de estimularnos al estudio de la asignatura tan importante con
el dolor de la atrición que sembraba entre nosotros el temor al posible suspenso final.
No puede extrañar que esa experiencia convirtiese al tema de la importancia de la asignatura en una cuestión devaluada ante los estudiantes que fue desapareciendo de los programas
y las lecciones de las distintas materias.
Esta experiencia vivida sobre la importancia de la asignatura parece prometer poco
—si algo— para cumplir con mi deber de referir a ella el contenido argumental de este
prólogo. Tanto más cuanto que Teoría básica de Hacienda pública de Juan Corona y Amelia Díaz no se integra en las asignaturas de una licenciatura
universitaria determinada, sino que aspira a ofrecer a un núcleo amplio de universitarios y profesionales una
teoría básica de la Hacienda pública para conocer sus problemas y su lógica, conocimiento
del que debería partir el estudiante que siga sus lecciones para profundizar en lo
que en ellas aprenda al servicio de su cultura y su formación, o bien al propósito
de continuar su formación ulterior en el campo de la Hacienda pública. Se trata de
un manual cuya apología debe hacerse desde la curiosidad, el interés o la vocación
que pueda despertar en un universitario o profesional de nuestro tiempo el estudio
de las materias de las que la Hacienda pública se ocupa, es decir, estaríamos así
en el polo opuesto del estudio de una materia, motivado por la fuerza de la atrición
que pueda despertar el solo temor al suspenso final. Lo que los autores de este libro
pretenden es que los estudiantes que sigan sus lecciones las valoren por el amor al
conocimiento, al sentirse atraídos vocacionalmente hacia el estudio de la Hacienda
pública. Es esta pretensión del manual la que le concede su personalidad y su principal
atractivo para un profesor de Hacienda pública. El libro
no aspira a sustituir ni a competir con los existentes que, a nivel intermedio o avanzado,
se dirigen a la formación de los economistas. Lo que Teoría básica de Hacienda pública de Juan Corona y Amelia Díaz ofrece es algo más ambicioso y distinto: extender esa
oferta de los saberes de la Hacienda pública reclamando el interés de su conocimiento
para un amplio grupo de universitarios o profesionales. Unos conocimientos básicos de la Hacienda pública que se ponen a su disposición sin exigir la formación previa
en la materia con la que iniciarse en su estudio. Es en esta pretensión del manual
en la que debe justificarse su publicación en la España de los años noventa.
La importancia del estudio de la Hacienda pública en la España
de los noventa
¿Qué argumentos legitiman el estudio de los problemas básicos de la Hacienda pública
en esta década del fin de siglo en España? Es ésta la pregunta que hay que contestar
para entender la importancia del propósito al que responde la iniciativa y el trabajo
de los autores que nos ofrecen la lectura y el estudio de su manual.
Debo comenzar afirmando que pocos campos de la realidad económica de nuestro tiempo
cuentan con más y mejores argumentos que los que dispone el estudio del comportamiento
económico del sector público para atraer al núcleo amplio de universitarios y profesionales
a su conocimiento y estudio, al que se dirige la obra de Juan Corona y Amelia Díaz.
Uno de los hechos más sorprendentes de nuestra vida económica y financiera es el considerable
retraso con el que la Hacienda pública española se incorpora a las reformas registradas
en las Haciendas de los principales países desarrollados y, fundamentalmente, los
europeos. El desempeño por la Hacienda pública de las funciones de ofrecer una fluida
provisión de bienes públicos, de programar los ingresos y gastos públicos al servicio
de una distribución más equitativa de la renta y la riqueza nacionales, o de utilizar
el estímulo fiscal o el del gasto para intensificar el desarrollo de la actividad
económica, no despertó modificación efectiva alguna en nuestra Hacienda pública desde
que, a finales del siglo xix, comenzó a manifestarse en los programas de ingresos y gastos públicos de los principales
países de Europa. Este comportamiento diferencial de nuestra Hacienda pública la desvinculó
del fenómeno más importante del siglo actual: el que el destacado hacendista norteamericano
Richard Abel Musgrave denomina el singular y extraordinario desarrollo del sector
público que en los principales países industriales está en escena desde finales del
siglo xix y cuyas etapas estelares discurren asociadas con los dos grandes conflictos bélicos
del siglo actual. De esta manera, mientras en las Haciendas de otros países el proceso
de modernización del sector público ocupa medio siglo, en España el tiempo perdido
en el pasado se pretendió ganar en pocos años: los que van de 1975 a los comienzos
de la década de los noventa. Dicho en otros términos: el proceso de modernización
de la Hacienda pública española ha sido diferente por tardío; rápido por la corta fase de adopción temporal de sus principales decisiones, e intenso por el reto que su asimilación imponía a una economía agobiada por una situación
de crisis y por el cambio político en que se desarrolló.
Es ese proceso de modernización acelerada de la Hacienda pública en España el que
otorga al conocimiento de sus problemas, en el momento actual, una importancia indiscutible
en el campo económico y en el político para la opinión técnica y para la opinión pública.
No existe hoy aspecto alguno de la Hacienda pública que no suscite la atención y la
discusión popular. Las palabras clave de la Hacienda pública coinciden hoy en una
sola cosa: despertar en quien las escucha las más violentas y encontradas emociones.
Hablar hoy de impuestos, justicia impositiva, fraude fiscal, IVA, deuda pública, gastos
en infraestructuras, sanidad y pensiones, por ejemplo, no da motivos ciertamente para
una conversación pacífica, sino para discusiones de defensa o descalificaciones —las
más de las veces— apasionadas de la conducta de la Hacienda pública respecto de esos
términos financieros. Constituye un hecho adicional constatable que, con indeseable
frecuencia, quien condena al impuesto sobre el valor añadido (IVA) que ha pagado,
cuando comprueba su molesta presencia en la factura o quien protesta de lo que le
«sale» en el impuesto sobre la renta, o quien se asusta de la multiplicación de la
deuda pública y se preocupa por el valor futuro de algún título que haya podido suscribir,
no tiene una idea precisa de lo que es el IVA, desconoce los fundamentos del impuesto
sobre la renta e ignora el significado y el papel de la deuda pública en el país que
la emite. De esta manera, nuestro tiempo y el intenso proceso de modernización de
la Hacienda pública han puesto sus problemas en la calle, que los discute con pasión,
pero las más de las veces sin razón porque el lenguaje emplea términos cuyo significado
preciso se ignora. De esta manera, el proceso de modernización de la Hacienda pública
española corre el grave riesgo de no llevarse a término en nuestra sociedad y que
el sector público español no pueda desempeñar las funciones vitales que le corresponden
en una economía moderna al servicio de su progreso y desarrollo. Siempre he pensado
que el gran economista español Francisco Bernis supo expresar por todos nosotros un
pensamiento en el que concluyen todas las experiencias de aplicar la economía o la
Hacienda pública para mejorar la administración de los recursos en la sociedad española:
«La mejora en la administración de los recursos escasos de cualquier sociedad —y,
por supuesto, de la nuestra— no podrá conseguirse sin crear una amplia conciencia
colectiva sobre nuestros principales problemas económicos y sus posibles soluciones.
Es esta ignorancia general o la falta de un conocimiento aceptable de los problemas
de la economía o de la Hacienda pública en España la que perpetúa su presencia y eterniza
su solución, porque una buena administración económica ha de ser obra de todos y no el proyecto luminoso de unos pocos. Sin mejorar los conocimientos básicos de economía y Hacienda pública, difícilmente podrá avanzarse en la modernización
de nuestra economía o de nuestra Hacienda. Sobre la deficiencia de esa labor pedagógica
que los economistas españoles debemos realizar de los conceptos y principios básicos
de la economía y la Hacienda pública, creo que es conveniente escuchar con humildad,
la filípica que nos ha dirigido alguien tan distinguido en nuestra profesión como
es el profesor Gabriel Tortella, reciente Premio de Economía rey Juan Carlos. He aquí
sus palabras: «La impenetrabilidad española a los principios elementales de la economía
o de la Hacienda, ciencia que, por otra parte, ha parecido sombría a más de uno, es
síntoma del fracaso de los economistas españoles. Parece mentira que tantas decenas
de miles de estudiantes pasen anualmente por las aulas de las facultades de Economía
y que su paso se refleje tan poco en la opinión popular. Los economistas hemos sido
malos profesores o malos divulgadores de las ideas económicas».
No puede afirmarse, ciertamente, que Juan Corona y Amelia Díaz hayan desoído los viejos
consejos de Bernis o las recientes condenaciones a nuestro ejercicio profesional por
desatender a la extensión de la formación económica que acentúa dramáticamente Gabriel
Tortella, porque su manual se ha escrito para extender los conocimientos de la Hacienda
pública a un amplio núcleo universitario y profesional de los que debe partir la imperativa
modernización de la Hacienda española.
¿Es tan importante —además de actual y urgente— esta tarea de modernizar la Hacienda
pública de España? Es ésta una pregunta que debe encontrar su respuesta partiendo
del carácter instrumental que siempre tiene la Hacienda pública. En efecto, sus medios
deben servir a los objetivos de la política económica vigentes en el país y, desde
esa perspectiva, debe entenderse su lógica y su sentido. Pues bien, la importancia
actual de la Hacienda pública española se deriva de las funciones que debe desempeñar
en el
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